Им в Брюссель, по делу, срочно

Лидеры стран ЕС должны были встретиться в Брюсселе 20–21 марта. Но быстрое изменение отношений в треугольнике «Евросоюз–США–Украина» вынудила их собраться на внеочередное заседание 6 марта. В повестке было заявлено две темы, неразрывно связанные друг с другом: помощь Украине и безопасность Европы.

Еще перед началом заседания было очевидно, что саммит не станет встречей единомышленников. «Мы живем в историческое время и должны быть едины как никогда, но если кто-то с этим не согласен, то и ладно, остальные должны идти вперед», — сформулировал настрой проевропейских сил перед началом саммита премьер-министр Люксембурга Люк Фриден.

Под «несогласными» подразумевались, как обычно, лидеры Словакии и Венгрии Роберт Фицо и Виктор Орбан. Первый еще накануне саммита пообещал заблокировать дальнейшую европейскую помощь Украине, если на саммите проигнорируют требование Братиславы: Словакия добивается восстановления транзита газа по украинской территории или хотя бы, для начала, возобновления серьезных дискуссий по этой теме. Президент республики Петер Пеллегрини премьер-министра Фицо поддержал, назвав требования «законным проявлением защиты национальных интересов Словакии». Он уточнил, что речь не обязательно должна идти о транзите российского газа, «это может быть, например, газ из Азербайджана или другого» альтернативного источника.

В итоге, в ходе переговоров в Брюсселе была согласована фраза о том, что Еврокомиссия, Словакия и Украина активизируют «усилия по поиску жизнеспособных решений вопроса транзита газа, принимая во внимание озабоченность» со стороны Братиславы.

Таким образом, перед лидерами ЕС осталась одна проблема: с несговорчивостью Виктора Орбана, который не раз выступал против продолжения поставок военной помощи Украине, а с активизацией миротворческих усилий администрации Дональда Трампа стал еще жестче отстаивать свои позиции. Накануне нынешнего саммита Орбан предложил не принимать никаких пространных заявлений о помощи Украине, а ограничиться выражением поддержки максимально нейтральной резолюции Совета Безопасности ООН от 24 февраля этого года.

Перед самым началом заседания могло показаться, что никакого разлада в европейской семье нет. Виктор Орбан улыбался коллегам и здоровался с ними, собирал их вокруг себя и рассказывал что-то, по видимому, крайне веселое (премьера Польши Дональда Туска, судя по видеотрансляции, эти шутки рассмешили).

Впрочем, издание Politico пришло к выводу, что «хотя дружелюбная атмосфера пока сохраняется, скрыть растущую изоляцию Орбана среди его коллег уже невозможно». А портал Euractiv передал слова дипломата ЕС, который назвал венгерского премьера «двойным троянским конем», пояснив:

Двадцать шесть на одного

По прибытии на саммит глава европейской дипломатии Кая Каллас призналась, что блокирование Венгрией решений ЕС по помощи Украине становится всё большим затруднением для сообщества. «Поэтому у нас есть новая инициатива по созданию коалиции большинства, чтобы одна страна не могла блокировать всех», — сказала она. Глава МИД Финляндии Элина Валтонен также заявила, что «коалиция желающих — это именно то, что нам нужно, чтобы обойти некоторые препятствия при принятии решения, требующего консенсуса».

Речь шла об инициативе, которая обсуждалась на неформальном европейском саммите в Лондоне 2 марта. Премьер-министр Великобритании Кир Стармер собрал там участников по своему усмотрению: часть членов ЕС, Норвегию, Канаду, Турцию. Этот формат он назвал «коалицией желающих» помогать Украине и повышать свои оборонные расходы.

Упоминание консенсуса было не случайно. Согласно правилам ЕС,

По менее принципиальным вопросам достаточно квалифицированного большинства: согласия с инициативой как минимум 55% стран, представляющих не менее 65% населения блока.

Сторонники принципа консенсуса утверждают, что оно укрепляет единство союза и легитимность принимаемых решений. Противники указывают на то, что система тормозит принятие решений, что критично в условиях нынешней турбулентности, и создает условия для успешной деятельности «троянских коней», вроде Орбана и Фицо.

В инструментарии у стран ЕС есть три способа обхода принципа консенсуса. Первый — конструктивное воздержание: государство-член не накладывает вето, а просто не голосует. Второй — особое исключение: решение по важным темам можно принимать квалифицированным большинством, если это «вытекает из мандата, выданного Европейским Советом, или предложения» главы европейской дипломатии. Третий инструмент — правило о «пассереле» (от фр. passerelle — «мостик»), позволяющее Евросовету проголосовать за то, чтобы затем те или иные конкретные решения принять квалифицированным большинством голосов.

Но эффективность всех этих опций под вопросом. Первый инструмент — сугубо добровольный. Второй содержит аварийный тормоз: любое государство может остановить процедуру, сославшись на «жизненно важные» причины, связанные с национальной политикой. О чём именно идет речь, в документах ЕС не уточняется — и это оставляет широкий простор для толкований. А последний сценарий подразумевает, что решение об отказе от консенсуса по тому или иному вопросу принимается всё тем же консенсусом.

Невозможно представить, что та же Венгрия добровольно откажется от права вето. Это и вынуждает сторонников поддержки Украины «столько, сколько понадобится» искать варианты действий за пределами официальных структур ЕС.

Перед брюссельским саммитом Виктор Орбан предупреждал, что видит больше шансов договориться о стратегии собственно европейской безопасности, чем по вопросу о военной помощи Украине. Так в итоге и произошло.

Премьер Венгрии категорически отказался ставить свою подпись под той частью итоговой резолюции, где говорилось о поддержке Украины. Так что его пришлось выделить в отдельный документ, который в итоге подписали 26 стран-членов из 27.

Однако и эта версия документа могла разочаровать Киев отсутствием в ней конкретики по параметрам обещанной ЕС поддержки.

Без лишних цифр

На прошлой неделе Кая Каллас предсказывала, что участники саммита одобрят новый пакет военной помощи Киеву. Она предлагала странам-членам ЕС взять на себя обязательства поставить как можно скорее в 2025 году не менее 1,5 миллиона единиц крупнокалиберных артиллерийских боеприпасов, системы ПВО, ракеты и беспилотники, а также оказать поддержку в восстановлении инфраструктуры.

В разных черновых версиях итогового документа саммита

В документе без конкретики говорится лишь о том, что лидеры приветствуют «готовность государств-членов срочно увеличить усилия по удовлетворению насущных военных и оборонительных потребностей Украины, в частности в виде предоставления систем противовоздушной обороны, боеприпасов и ракет, необходимого обучения и оборудования для украинских бригад».

Таким образом, порадовать присутствовавшего в Брюсселе президента Украины Владимира Зеленского могли лишь заявления отдельных лидеров. Так, премьер-министр Нидерландов Дик Схоф пообещал направить на Украину €3,5 млрд для закупок боеприпасов, систем ПВО и других вооружений. Правда, до этого ему придется согласовать такое решение внутри коалиционного правительства, что, учитывая присутствие там ультраправой Партии свободы Герта Вилдерса, будет непросто. А президент Литвы Гитанас Науседа предложил странам ЕС выделять на помощь Украине 0,25% своего ВВП, что в совокупности позволит передавать Киеву 43 млрд евро в год.

Виктору Орбану же отсутствия конкретики в итоговом документе было мало. Принимая решение не подписывать заявление, он ориентировался и на остальные формулировки в резолюции, которые, впрочем, были традиционными для всех предыдущих саммитов с февраля 2022 года. Так, в документе содержались фразы о «непоколебимой поддержке независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины в пределах его международно признанных границ». О необходимости «усиливать давление на Россию, в том числе посредством дальнейших санкций». О том, что «не может быть переговоров об Украине» без участия самой Украины и Европы.

Демарши на саммитах встречаются редко, хотя случай не уникальный: подобное происходило в декабре 2019-го, а также в июне и декабре 2023-го, когда в Брюсселе обсуждались бюджет ЕС, миграция и климатические цели. Тогда «особое мнение» высказывали та же Венгрия и Польша, которой руководило правительство Матеуша Моравецкого. Но в основном стороны всё-таки приходили к компромиссам. В крайнем случае Орбан выходил из зала заседаний в момент голосования.

Комментируя произошедший в четверг раскол, остальные лидеры всем своим видом показывали, что не произошло ничего трагического.

Впрочем, тот же Кошта дал понять: когда речь идет не о жестах, как в случае с формулировками по Украине в итоговой резолюции саммита, а о конкретных делах, то от Венгрии по-прежнему можно ждать конструктивного подхода. «С 2022 года мы приняли 16 пакетов санкций [против РФ]. Последний — две недели назад. Это факт», — сказал глава Евросовета после саммита.

Время обороняться

Подтверждением этих слов можно было бы считать и то, что по второй теме саммита — повышению обороноспособности самой Европы — обошлось без непреодолимых разногласий.

В этом плане пять ключевых пунктов:

1. Увеличение национальных оборонных расходов: странам-членам позволят не соблюдать установленные Еврокомиссией условия Пакта стабильности и роста, накладывающего ограничения на предельные уровни госдолга и дефицита бюджета, если дополнительные деньги пойдут на военные нужды. В результате за четыре года можно будет высвободить на эти цели дополнительно до 650 млрд евро на уровне бюджетов национальных государств.
2. Создание нового финансового инструмента, с помощью которого страны смогут получать займы из бюджета ЕС для инвестиций в оборону на общую сумму 150 млрд евро. По замыслу, этот инструмент будет способствовать совместным закупкам вооружений и укреплению оборонной промышленности, а также «значительному усилению поддержки Украины». Похожая схема применялась для сбора средств в рамках инициативы по поддержке экономик во время пандемии COVID-19 (SURE).
3. Более активное задействование бюджета ЕС: планируется создание дополнительных механизмов и стимулов для совместного увеличения расходов на оборону. Например, речь пойдет о добровольном перенаправлении в эту отрасль средств, выделяемых в рамках программы политики сплочения (ее цель — снижение экономического разрыва между странами ЕС).
4. Мобилизация частного капитала путем ускоренного формирования Союза сбережений и инвестиций.
5. Использование ресурсов Европейского инвестиционного банка для финансирования оборонного сектора.

Письмо с деталями плана было отправлено всем лидерам государств Евросоюза накануне саммита.

— рассказал журналистам на условиях анонимности представитель ЕС, не делая никаких оговорок насчет Венгрии или Словакии. В итоге, действительно, все без исключения страны выступили в поддержку этого курса.

При этом в тексте резолюции содержится осторожная формулировка о том, что «Евросовет принимает к сведению [а не одобряет. — Прим. ред.] намерение Еврокомиссии выдвинуть предложение по новому инструменту ЕС для предоставления государствам-членам кредитов, обеспеченных бюджетом ЕС, на сумму до 150 млрд евро». Пункт 2 из плана фон дер Ляйен вызвал — например, у Италии и Испании — опасения, что выдача таких кредитов может негативно сказаться на состоянии рынков ряда европейских стран.

Важным пунктом в резолюции стало определение списка приоритетных направлений в сфере обороноспособности, которыми необходимо заниматься на общеевропейском уровне при тесной координации с НАТО. Были упомянуты воздушная и ракетная оборона; артиллерийские системы, включая возможности для нанесения высокоточных ударов большой дальности; ракеты и боеприпасы; беспилотники и противодроновые системы; космос; защита критической инфраструктуры; мобильность вооруженных сил; киберсфера; искусственный интеллект; радиоэлектронная война. Список, как отмечено в документе, был составлен, исходя из «уроков, извлеченных из войны в Украине».

Предложения Урсулы фон дер Ляйен будут обсуждаться и дальше — в частности, на саммите ЕС 20–21 марта. Там же может проясниться, преодолимы ли противоречия между Венгрией и остальным блоком.