Ганс и Голиаф

Немецкая бюрократия — больная тема не только для недавно эмигрировавших в страну россиян, белорусов и украинцев, но и для коренных немцев. В Германии существует около 35 тыс. госстандартов, которые регламентируют рабочие процессы, юридические детали и потребительские нужды. Регулируется все. Так, в каждой компании должен быть «управляющий отходами», неважно, стартап это или завод. У пивной крышки должна быть ровно двадцать одна зазубрина. Яблоко должно весить 90 граммов. А пиццей считается только та, что приготовлена в каменной печи при температуре 430°C.

В марте 2024 года по поводу чрезмерной зарегулированности сокрушался даже канцлер Олаф Шольц, правительство которого часто обвиняют в увеличении количества бюрократических барьеров.

В конце сентября Бундестаг силами коалиции под руководством Шольца и при поддержке партии ХДС/ХСС принял уже четвертый в истории современной Германии закон, направленный на снижение бюрократического бремени (Bürokratieentlastungsgesetz IV). В частности, «под нож» попали: архивные бухгалтерские документы компаний — теперь их нужно будет хранить всего восемь лет вместо десяти; обязательная регистрация граждан ФРГ в немецких отелях, в которых они останавливаются, путешествуя по стране; налоговые уведомления, которые налоговые консультанты смогут отныне предоставлять в цифровом формате без получения предварительного согласия получателя. Комплекс мер должен позволить уменьшить число отправляемых бумажных писем на 115 млн в год и в целом сократить документооборот для бизнеса.

Предполагается, что этот закон принесет экономию до 944 млн евро в год, а в сочетании с другими мерами немецкие компании будут освобождены от 3,5 млрд евро ежегодных затрат.

Однако в то, что на практике этот шаг даст хоть сколько-нибудь значимый результат, не верит почти никто. Более того, есть мнение, что таким образом правительство Шольца вовсе не пытается справиться с бюрократией, а лишь решает свои задачи.

Ангела Меркель берется за дело

Пекарь Йохен Брендель из Людвигсхафена на юго-западе Германии жалуется, что, в соответствии с новыми нормами, надзорный орган запретил ему подавать гостям кофе, так как в его заведении нет туалета. «Семьдесят лет это никого не заботило, а теперь пить кофе запрещено», — возмущается Брендель.

Поскольку в некоторых федеральных землях есть свои специфические правила для владельцев заведений, пекарю из Людвигсхафена пришлось оцепить сигнальной лентой столы и стулья, стоящие в его кафе, посидеть с чашкой кофе уже не получится, так решил надзорный орган. Об этом случае даже написали СМИ, но едва ли это поможет Йохену Бренделю. Сегодня немецкая пресса кишит абсурдными историями о немецкой бюрократии, в которых даже не всегда легко понять, где реальность, а где чья-то злая шутка.

В 2016 году возник первый документ (Bürokratieentlastungsgesetz I), направленный на дебюрократизацию, второй пакет мер был утвержден в 2017 году, третий — в 2020-м. Все три законопроекта, помимо прочего, были нацелены на стимулирование цифровизации, сокращение срока хранения документов и облегчение предоставления данных для налогообложения.

Однако пока что жители Германии не ощущают существенного ослабления бремени бюрократии. Национальный совет по контролю за стандартами (NKR), который существует в Германии с 2006 года и консультирует правительство, в том числе по проблемам забюрократизированности, считает, что действовать надо гораздо решительнее. Его предложение — ежегодно принимать один закон, сократить бюрократические издержки на 25% в течение четырех лет и сделать регулирование ЕС более сдержанным, потому что «Европа жаждет передышки от регулирования». «Сокращение бюрократии возможно, если этого захотят политики», — уверены эксперты.

Борьбу с бюрократией продолжило и правительства Олафа Шольца, в коалицию которого после выборов 2021 года партия Ангелы Меркель не вошла. Однако в комментарии «Новой-Европа» депутат Бундестага Йорг Сезанн из партии «Левые» (Die Linke) считает, что принятый офисом Канцлера четвертый пакет мер по дерегулированию — это «всего лишь капля в море». По его мнению, предусмотренные документом механизмы не приведут «к заметному снижению уровня бюрократических издержек».

В частности, если говорить о темпах строительства, на которые ранее жаловался сам Шольц, то они все равно будут недостаточными, чтобы вывести отрасль из кризиса, поскольку «нетронутыми» остались десятки тысяч строительных норм и стандартов. Так, на установку одной ветряной турбины (так называемого ветряка), какие часто можно встретить в Германии, уходит от пяти до семи лет. С многоквартирными жилыми домами дела обстоят еще хуже — от подачи заявки на проектирование до начала строительства может пройти десять лет. «Здесь нормы нужно упростить и сделать более гибкими как можно скорее», — уверен Сезанн.

Тем не менее, по словам Йорга Сезанна, в целом расходы на бюрократию все-таки год от года сокращаются, а компании оптимизируют и цифровизуют процессы.

Двое суток на заполнение бумаги

Как рассказала «Новой газете Европа» налоговый консультант Ольга Решке из Баварии, цифровизации процессов в Германии помогла пандемия COVID-19. Причем это затронуло не только компании, но и государственные сервисы. «Когда я начинала работать в 2004 году, некоторые формуляры приходилось переписывать от руки, а сейчас они создаются автоматически и передаются в нужном формате», — говорит Решке. В силу ограничений, наложенных на личную коммуникацию в пандемию, чиновники больше не могли работать, как раньше, и начали искать альтернативные инструменты.

По мнению Решке, Германия движется к дебюрократизации верно, но медленно. Так, многие чиновники до сих пор продолжают использовать огромное количество бумаги. Например, в некоторые ведомства (налоговая или бюро по трудоустройству) можно написать онлайн, однако ответ просителю придет бумажным письмом в почтовый ящик, поскольку только такое сообщение имеет юридическую силу. Сами чиновники, получая электронное письмо, прежде чем дать ответ, тоже печатают его бумаге.

Однако Решке уверена, что все не так страшно, если пользователь знает немецкий и понимает, как устроена система. Так, зарегистрировать ИП в Германии можно за день, а подготовить налоговую декларацию — еще быстрее. Правда, замечает эксперт, для этого может понадобиться помощь специалиста. «Не все люди понимают, как правильно составить отчет по доходам и расходам для бизнеса. [Поэтому] человек сидит двое суток, заполняя бумагу, которую специалист оформит за несколько минут», — говорит она.

То, что немецкая бюрократия, несмотря на достижения пандемии COVID-19, все еще не под силу обычным гражданам, подтверждает и NKR. Согласно одному из его последних отчетов, особенно нелегко приходится тем, кто нуждается в помощи государства. В качестве иллюстрации эксперты приводят семьи, претендующие на ряд пособий.

Так, самая обычная немецкая семья с одним ребенком, где мужчина работает, а его супруга находится в декретном отпуске и готовится к рождению второго ребенка, может претендовать на пять льгот и пособий, в том числе разовых. Однако для этого им придется обратиться сразу в четыре госучреждения.

В том, что нуждающиеся в помощи государства сегодня страдают от бюрократии и требования к ним должны быть упрощены, уверен и депутат Бундестага Йорг Сезанн. В качестве подтверждения он приводит ситуацию, когда родители детей с тяжелыми формами инвалидности вынуждены ежегодно доказывать, что им необходим автомобиль и льготное место на парковке. Все это, считает Сезанн, отнимает много времени и сил. «Каждый, кто рассчитывает на социальные пособия в этой стране, занят [их оформлением] полный рабочий день, а не просто [один раз] подает заявление на получение помощи», — говорит депутат.

Так много бюрократии — или в самый раз?

Обилие отчетности и разнообразных требований — проблема не только Германии, но и ЕС в целом. В сентябре этого года экс-премьер Италии Марио Драги презентовал многостраничный доклад «Будущее европейской конкурентоспособности», подготовленный им по поручению главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен. В нем Драги пишет о том, что Европа экономически и технически отстает от США и Китая, и причина этого заключается во многом в забюрократизированности ЕС.

По мнению Драги, система регулирования в ЕС слишком сложна и разрознена, что затрудняет работу больших и малых предприятий. Более 60% компаний в ЕС называют регулирование главной преградой для инвестиций. Это особенно больно бьет по технологическому сектору, залог выживания которого — способность быстро адаптироваться.

При этом Драги признает, что ЕС может остаться конкурентоспособным благодаря сильным правовым институтам, низкому уровню неравенства доходов и лучшим показателям здравоохранения, образования и экологии. Но чтобы это сыграло в его пользу, нужны реформы, и все они так или иначе связаны с оптимизацией бюрократических процессов: гармонизацией налоговых систем, упрощением визовых процедур, созданием налоговых льгот для стартапов и т. д.

Похожие требования, но уже конкретно к немецкому регулированию в этом году повторил и NKR. Чтобы немецкая экономика перестала тормозить, нужно, как минимум, сделать бюрократические послабления для малых и средних предприятий и создать централизованные онлайн-сервисы для ускоренной процедуры иммиграции квалифицированных работников. Всего в докладе содержалось 60 рекомендаций, в том числе: обеспечить возможность подачи электронных заявлений во все органы власти и получения ответа онлайн, объединить социальные льготы и создать для них единый цифровой портал, упростить законодательство о госзакупках и не до восьми, а хотя бы до пяти лет, сократить сроки хранения бухгалтерских документов.

Тот же депутат от партии «Левые» (Die Linke) Йорг Сезанн считает, что у большого количества регламентов в Германии есть причины. «Мы живем в сложном мире, поэтому неудивительно, что количество нормативных актов растет», — уверен он. И хотя он оценивает рекомендации NKR высоко, он полагает, что разговоры о бюрократии являются также инструментом манипуляции.

«Сокращение бюрократии всегда должно обсуждаться конкретно с учетом поставленной цели, — считает он. — Политики призывают к отмене социальных, трудовых и экологических норм. Другими словами, они используют сокращение бюрократии для проведения своей неолиберальной политики, в рамках которой компании могут делать все, что им заблагорассудится. Разумеется, мы не можем с этим согласиться».

Свидетель в деле налоговых махинаций

Именно поэтому принятие в сентябре силами правящей коалиции и примкнувшего к ним блока ХДС/ХСС закона, призванного облегчить бюрократическое давление, вызвало неоднозначную реакцию.

Одни депутаты хотели бы видеть более решительные шаги на пути дебюрократизации, и для них новый закон выглядит недостаточной мерой. Так, по мнению депутата Лукаса Беннера из «Зеленых», закон «является шагом в правильном направлении», но «не решает все проблемы». И хотя Беннер считает, что «бюрократия является основой верховенства закона и противоположностью произвола», сейчас ее избыток тормозит Германию. С похожим посылом выступили также либералы и социал-демократы. А депутат Гюнтер Крингс из ХДС/ХСС обрушился на правительство Шольца с критикой, что такими ограниченными мерами Кабинет министров только усугубляет ситуацию и нужно двигаться гораздо быстрее и решительнее.

Другие депутаты, напротив, выступили против закона. В частности, «Левые» (Die Linke) проголосовали против законопроекта, поскольку он не сокращает бюрократию, например, в социальной сфере, а лишь играет на руку налоговым мошенникам. Похожего мнения придерживаются и бывшие однопартийцы «Левых», депутаты из партии Сары Вагенкнехт (BSW), которые указали на то, что отказ от хранения бухгалтерских документов может помешать расследованию финансовых махинаций.

Говоря о финансовых махинациях, депутаты в первую очередь имеют в виду вызвавшие большой скандал несколько лет назад сделки CumEx и CumCum. Так, компания CumEx — сеть биржевых трейдеров, налоговых консультантов, банкиров и юристов, — перемещая туда-сюда ценные бумаги, смогла обмануть государство более чем на 30 млрд евро. Цель состояла в том, чтобы государство выплатило налог на прирост капитала, и в результате налог возвращался по несколько раз, иногда даже тем участникам, которые вообще никаких налогов не платили.

Схема соседней компании CumCum также использовала налоговые лазейки, но была менее сложной: иностранные инвесторы перед выплатой дохода временно передавали акции местным банкам, чтобы избежать налога на дивиденды. После акции возвращались настоящим владельцам, а банки получали возврат удержанного налога.

Der Spiegel назвал сделки CumEx крупнейшей махинаций с налогами за всю историю Европы. Но расследовать происшествие оказалось непросто, поскольку в преступную схему были втянуты многие (как минимум тысяча официально подозреваемых), в том числе представители власти.

Скандал едва не уничтожил репутацию и Олафа Шольца, который тогда только готовился стать новым канцлером Германии. В 2016 году, когда Шольц был мэром Гамбурга, местные налоговые органы потребовали от частного банка M.M.Warburg вернуть по сделкам CumEx 47 млн евро налогов, а спустя несколько дней от взысканий отказались. Ситуация повторилась в 2017 году, когда федеральный министр финансов Вольфганг Шойбле потребовал от коллег из Гамбурга взыскать с банка еще 43 млн евро.

Сам Шольц свое влияние на решение налоговых органов отрицал, ссылаясь на то, что «это было бы политической глупостью», а он «к глупостям не склонен».

Так что расследование против политика так и не начали, и он остался в статусе свидетеля. Зато досталось его давнему поверенному Йоханнесу Карсу, который также неоднократно общался с банкиром Олеариусом и организовывал ему встречу Шольцем. Как пишет DW, ссылаясь на дневники Олеариуса, Карс «прощупывал почву» для бизнесмена в различных министерствах.

Бюрократия не сдается

В итоге четвертый пакет мер на пути дебюрократизации оказался одним из самых спорных. В то время как люди ждут сокращения необходимости проводить дни в заполнении многочисленных бумаг и отчетности, принятые меры затрагивают это лишь в небольшой степени.

В августе 2024 года, накануне принятия закона, глава Национальной ассоциации врачей обязательного медицинского страхования Андреас Гассен призвал к «реформаторским шагам» и обвинил федеральный минздрав наряду с недостатком финансирования в «излишнем обременении бюрократией». Сегодня врачи, вместо того чтобы работать с пациентами, вынуждены тратить часть своего рабочего дня на заполнение всех требуемых бумаг и формуляров.

«На карту поставлено оказание медицинской помощи в масштабах всей страны», — говорит представитель организации.

Однако в итоге жизнь врачей, как и многих других граждан, принятый четвертый пакет дерегулирования изменит не слишком заметно. Что могло бы разорвать этот порочный круг и решительно изменить ситуацию, так это тотальная цифровизация, но до нее Германии пока далеко.