«Когда все недовольны, это и есть настоящий компромисс», — эта фраза американского дипломата Ричарда Холбрука как нельзя лучше характеризует итоги дипломатического марафона тридцатилетней давности. 14 декабря 1995 года, несмотря на все «но», он завершился очевидным успехом: подписанием Дейтонских соглашений, поставивших точку в самом кровопролитном конфликте второй половины XX века в Европе. Холбрук вошел в историю как архитектор одного из главных миротворческих успехов США, а само слово «Дейтон» стало именем нарицательным — примером того, что даже самых непримиримых врагов можно склонить к компромиссу. Неудивительно, что о Дейтоне постоянно вспоминают применительно к войне в Украине, причем начиная с 2014 года.
От безразличия к вмешательству
Дипломатия, говорил бывший заместитель госсекретаря США Ричард Холбрук, «как джаз: ты всё время импровизируешь на тему». Импровизация ему удалась. 14 декабря 1995 года именно благодаря усилиям Холбрука президенты Боснии и Герцеговины (БиГ), Сербии и Хорватии Алия Изетбегович, Слободан Милошевич и Франьо Туджман подписали Дейтонские соглашения, положившие конец длившейся с весны 1992 года войне. Торжественная церемония состоялась в Париже в присутствии высокопоставленных представителей России (тогдашнего премьера Виктора Черномырдина), США, Великобритании, Франции, ФРГ и ЕС, которые также скрепили документ своими подписями и приобрели тем самым статус гарантов Дейтона.
Еще за несколько недель до этого многим казалось, что дипломатического выхода не видно и три общины многонациональной Боснии и Герцеговины — православные сербы (около 31% тогдашнего населения), мусульмане-бошняки (44%) и исповедующие католицизм хорваты (17%) — продолжат сражаться за территорию.
Боснийская война стала одним из ключевых эпизодов кровопролитного распада Социалистической Федеративной Республики Югославия (СФРЮ). В 1990 году во всех шести республиках СФРЮ прошли местные выборы, победу на которых одержали националисты. Первыми в 1991 году независимость провозгласили Словения и Хорватия, и это стало причиной двух войн. А весной 1992 года за независимость проголосовало на референдуме и большинство населения Боснии и Герцеговины.
Боснийские сербы итоги референдума не признали. При поддержке Сербии и югославской армии они провозгласили создание суверенной Республики Сербской.
Военные под руководством Радована Караджича начали терроризировать и изгонять местное несербское население с этой территории. Хорваты поначалу воевали против сербов вместе с бошняками, но затем развернули борьбу и против своих недавних союзников.
Изначально США, которыми тогда руководил республиканец Джордж Буш-младший, дистанцировались от происходящего в Боснии. Европейские державы тоже выступали против американского вмешательства. Однако демократ Билл Клинтон в ходе предвыборной кампании 1992 года и после своей победы активно призывал к вмешательству в происходящее, критикуя республиканцев за бездействие.
Эксперты называют «соломинкой, переломившей хребет верблюду», то есть событием, заставившим США перейти к решительным действиям, резню боснийских мусульман в Сребренице, устроенную сербами в июле 1995 года. После этого США и союзники решили, что прежняя политика точечных воздушных ударов провалилась и необходимы масштабные воздушные операции, нацеленные на уничтожение военного потенциала сербов. В августе — сентябре 1995 года было зафиксировано не менее 3,5 тыс. боевых вылетов самолетов стран НАТО.
То, что боснийские сербы впервые за долгое время ощутили серьезное давление, и стало предпосылкой для Дейтона. Впрочем, до встречи надо было также провести масштабную подготовительную работу: США занялись челночной дипломатией между Белградом, Сараево, Загребом и столицами стран ЕС. Из воспоминаний участников тех событий следовало, что команда Холбрука неустанно готовилась и ставила дополнительные цели к каждому раунду переговоров, просчитывая альтернативные сценарии. За пять дней до начала переговоров в Дейтоне (штат Огайо) они провели «репетицию», имея на руках 90-страничный проект будущего мирного соглашения и девять приложений к нему.
В ходе обсуждения возможной карты Боснии американцы, как следовало из воспоминаний Холбрука, поняли, что важнее даже не содержание предложения, а его авторство: «каждая карта, составленная самими сторонами, будет хуже предыдущей», поэтому ради продвижения на переговорах им пришлось представить свою собственную «американскую карту». В итоге ее не приняли полностью, но главное, что она использовалась в качестве основы для переговоров.
Боснийские сербы едут на перегруженных вещами тракторах, покидая город Оджак на севере Боснии, 11 декабря 1995 года. Фото: Reuters / Scanpix / LETA
Шахматная партия и восхождение в гору
Начавшиеся 1 ноября 1995 года переговоры на американской базе в Дейтоне стали испытанием на выносливость для всех участников. Туда позвали только ключевые фигуры: лидера Сербии Слободана Милошевича, который де-факто контролировал боснийских сербов, главу Хорватии Франьо Туджмана, а также лидера боснийских мусульман, президента Боснии и Герцеговины Алию Изетбеговича.
У каждого из этих трех политиков были собственные цели, которые не совпадали с целями двух других. Милошевич стремился закрепить влияние Белграда на территориях, захваченных силами боснийских сербов; Туджман отстаивал интересы хорватов; Изетбегович пытался сохранить государственное единство страны.
Американцы жестко управляли всеми процессами, контролируя не только официальную повестку, но и весь быт участников переговоров. Их намеренно изолировали от внешнего мира и прессы на удаленной военной базе, чтобы, как объяснял Холбрук, некуда было сбежать.
Три недели политики из враждующих лагерей жили бок о бок и, по сути, вели переговоры не только на заседаниях, но и за обедом, в коридорах, в баре. Любой случайный контакт мог стать решающим.
Например, однажды Милошевич и боснийский премьер Харис Силайджич оказались за соседними столиками в столовой. Холбрук увидел это, поговорил с обоими — и вот впервые два этих политика сели рядом и стали увлеченно рисовать на бумажных салфетках границы будущей Боснии.
Сам Холбрук был активнее всех. Журнал Time описывал, как нередко он «ранним утром бродил по коридорам босиком в поисках того, кого можно было бы затащить к себе в номер» для обсуждения деталей будущего соглашения. Спал он урывками, иногда во время заседаний, когда якобы слушал перевод. Позже дипломат признавался, что те дни на военной базе напоминали одновременно «шахматную партию и восхождение в гору», — интеллектуальная деятельность сопровождалась физическим истощением.
Важная роль была и у супруги дипломата, журналистки Кэти Мартон. Она рассказывала, что вначале получила от мужа задание заставить Милошевича и Изетбеговича, оказавшихся на торжественном ужине рядом друг с другом, разговаривать. Задуманное удалось, и Мартон перешла ко второму заданию: «Заставить их говорить о надеждах на будущее их детей и внуков». «Так началась серия прогулок с боснийцами и сербами, в ходе которых я извлекла урок об автократах: Милошевич был готов отравить всю Югославию своим националистическим ядом по одной причине — чтобы сохранить личную власть. И его мусульманским и хорватским оппонентам было не больше дела до будущего их народов. На самом деле они просто не могли представить будущее своих народов, если во главе не будут стоять они сами», — рассказывала затем она.
А вот представителей стран-гарантов — России (от нее в Дейтоне был Игорь Иванов, в то время замглавы МИД) и европейских держав — сделали статистами. Американцы не подпускали их к решению ключевых вопросов. Команда Холбрука считала, что «европейцы сделали больше для саботажа переговоров, чем для оказания помощи». Дерек Чоллет, работавший советником Ричарда Холбрука, позднее написал в своей книге «Путь к Дейтонским соглашениям»: «Боснийская война преподала множество уроков, но самый важный из них таков: когда речь идет о решении глобальных проблем, американское лидерство остается незаменимым».
Ричард Холбрук по во время визита в Сараево, 18 июля 1996 года. Фото: Rikard Larma / AP Photo / Scanpix / LETA
Как прекратить войну
Обсуждение постоянно заходило в тупик. Делегации бурно реагировали на каждую деталь мирного плана. Так, сербов крайне возмущали условия о возвращении беженцев и реституции имущества. Но самым сложным вопросом был раздел территорий. Было заранее согласовано, что страна сохранится единой, но с двумя частями: Федерация Боснии и Герцеговины (преимущественное место жительства боснийцев и хорватов) займет 51%, а Республика Сербская — 49%. Конкретные границы определялись в Дейтоне. «В Восточной Европе земля — это власть. Что мое — то мое, а что твое — об этом мы будем вести переговоры и, возможно, захватим, если сможем», — пересказывал логику участников той (и не только той) войны отставной американский генерал Уэсли Кларк, задействованный в Дейтонских переговорах.
В своих мемуарах «Прекратить войну» (To End a War) Холбрук подробно описал драматичные финальные дни: долгие часы, проведенные над картой с фломастерами в руках, ожесточенный торг за каждый клочок земли, момент, когда сделка уже казалась достигнутой, но развалилась через 37 минут, и, наконец-таки, ключевая уступка Милошевича, согласившегося отложить решение спорного вопроса по принадлежности стратегически важного города Брчко.
«Это несправедливый мир. Но моему народу нужен мир»,
— произнес, выдержав тяжелую паузу, Алия Изетбегович, тем самым открыв дорогу к прекращению боевых действий. Никто не был полностью доволен результатом — и именно это, по мнению Холбрука, свидетельствовало о достижении настоящего компромисса.
21 ноября 1995 года стороны парафировали соглашение в Дейтоне, а 14 декабря оно было торжественно подписано в Париже. Завершилась война, которая унесла жизни не менее 105 тыс. человек, а также сделала внутренне перемещенными лицами почти 1,4 млн и 1,2 млн — беженцами в других странах. И это при довоенном населении Боснии в 4,4 млн человек.
Изображение карты муниципалитета Брчко от 10 марта 1999 года. Фото: Fehim Demir / EPA
«Мы не можем быть везде… Но там, где мы можем изменить ситуацию, где на кону наши ценности и наши интересы, мы должны действовать», — подвел итог президент Клинтон дипломатическим усилиям США, выступая в Боснии и Герцеговине вскоре после подписания соглашения.
Босния и Герцеговина сохранялась как единое государство, но состоящее из двух автономных частей (энтитетов). 51% территории отошло Федерации Боснии и Герцеговины (там компактно проживают бошняки-мусульмане и хорваты-католики), 49% — Республике Сербской (возглавляется пророссийскими евроскептическими властями). Самый сложный спор вокруг города Брчко решили вынести за скобки: вопрос передали на отдельный арбитраж, который завершился лишь в 2000 году созданием особого округа Брчко, находящегося де-факто под международным контролем.
Большинство вопросов решается на уровне энтитетов. В компетенцию общенациональных органов власти передали лишь ключевые сферы — внешнюю политику и торговлю, оборону, финансы. В коллективном высшем органе исполнительной власти — Президиуме БиГ — представлено по одному человеку от каждого этноса — босняков, хорватов и сербов. По сути, Президиум — это «коллективный президент». Каждый из трех членов Президиума имеет право накладывать вето на решения других.
Двухпалатный парламент тоже получил замысловатую конструкцию: любой закон считался принятым, если набирал большинство не только в целом, но и отдельно среди законодателей от каждого из трех народов и обоих энтитетов. С одной стороны, такая система позволила сохранять хрупкий баланс между правами этнических групп, с другой — парализовала нормальное функционирование государства.
При этом власть в стране функционирует под международным наблюдением. Для контроля реализации мирных соглашений был создан многосторонний Совет по выполнению мирного соглашения (55 участников) с руководящим комитетом из ведущих держав и организаций. РФ входила в него, но в 2021 году направила официальное письмо об отказе от участия в дальнейшей работе. Причина — несогласие с назначением на пост Верховного представителя по Боснии и Герцеговине немецкого дипломата Кристиана Шмидта.
Согласно Дейтонским соглашениям, Верховный представитель — главный внешний арбитр, наделенный полномочиями отменять решения местных органов власти, смещать чиновников, вводить обязательные законы и реформировать институты БиГ, — получает пост после одобрения его кандидатуры Совбезом ООН. Но Шмидт был назначен послами стран — участниц руководящего комитета в обход процедуры согласования в Совбезе ООН, так как там его кандидатуру грозилась заблокировать Россия.
В поисках нового Дейтона
Ричард Холбрук не скрывал, что его вдохновляла история Кэмп-Дэвида — исторического мирного соглашения Израиля и Египта, которое готовилось в 1979 году в резиденции президента США под пристальным вниманием Джимми Картера. Незадолго до отъезда в Дейтон Холбрук даже звонил экс-президенту и расспрашивал его о секретах успеха.
А затем и Дейтон стал примером изысканной и эффективной дипломатии. Само это название стало именем нарицательным. Среди прочего о Дейтонских соглашениях и в целом о Боснийской войне постоянно вспоминали применительно к российско-украинскому конфликту, начавшемуся в 2014 году.
К примеру, экс-премьер Югославии Милан Панич, комментируя боевые действия в Донбассе, прямо заявлял: «Конфликту на Украине нужен новый Дейтон». А председатель президиума российского Совета по внешней и оборонной политике Федор Лукьянов в колонке «Следующая остановка — Дейтон» рассуждал о том, что единственный выход из кризиса — «институциональные гарантии нейтралитета, промежуточного статуса Украины» (этого российские власти добиваются до сих пор) и создание неких «механизмов, которые бы обеспечивали учет и соблюдение всех интересов — внешних и внутренних». Примерно таких, какие были созданы в БиГ (при этом эксперт оговаривался, что «формальный протекторат, как в Боснии и Герцеговине, в украинском случае не требуется»).
Тем временем в Киеве сразу превалирующей стала идея о том, что схожие договоренности принесли бы больше проблем, чем решений.
Мир в Боснии держится за счет признания итогов агрессии: он фактически узаконил захваты Милошевича. И навязывание Украине схожих условий означало бы поощрение агрессора.
Кроме того, автономия оккупированных территорий по образцу Республики Сербской дала бы Кремлю постоянный механизм саботажа — как это уже 30 лет происходит в Боснии.
Слободан Милошевич, Алия Изетбегович, Франя Туджман и госсекретарь США Уоррен Кристофер аплодируют после подписания соглашения на авиабазе Райт-Паттерсон, Дейтон, Огайо, США, 21 ноября 1995 года. Фото: Joe Marquette / AP Photo / Scanpix / LETA
Тактика похожа, ситуация иная
После февраля 2022 года боснийский пример стал изучаться с двойной силой. Так, на фоне возвращения Дональда Трампа в Белый дом многие эксперты снова заговорили о ведущей роли США в любом подобном миротворчестве.
30 лет назад одним из инструментов была челночная дипломатия — раздельные переговоры с каждой из сторон вместо многосторонних саммитов. «Мы заметили, что когда они [стороны Боснийской войны. — Прим. ред.] собирались вместе, то просто произносили речи о своих разногласиях, о том, почему они правы, а другая сторона неправа... Поэтому мы увидели в челночной дипломатии гораздо более эффективный инструмент», — пояснял заместитель Холбрука Кристофер Хилл. Целью, по его словам, было получение четкой картины того, чего хотят все стороны. «А затем, в конце концов, ближе к концу Дейтонского процесса, мы начали собирать их вместе в одной комнате», — добавлял Хилл.
Эту же тактику взяли на вооружение и члены команды Трампа. Они уже неоднократно посетили Москву, Киев и третьи столицы, становившиеся площадками для встреч в разных форматах. Разговоры о трехстороннем саммите — с участием Дональда Трампа, Владимира Путина и Владимира Зеленского — ведутся давно, но не приведут к реальным результатам до того, как в ходе двусторонних встреч не будут согласованы более-менее четкие контуры перемирия.
В целом в подходах команды Трампа можно разглядеть отголоски логики Холбрука: закончить боевые действия как можно скорее; зафиксировать статус-кво на фронте по нынешней линии фронта; не быть беспристрастным медиатором, а использовать силу и давление; рассматривать мир как приемлемую для всех сделку, а не как восстановление справедливости (которое каждая сторона понимает по-своему).
При этом хорватский политический аналитик Владо Вурушич в разговоре с «Новой-Европа» обратил внимание на то, что 30 лет назад в США была мощнейшая команда, включавшая не только Холбрука, но и, например, Мадлен Олбрайт [тогда постпред США при ООН. — Прим. ред.]. «Сегодня я не вижу в США и на просторах Европы таких политиков, которые способны принести в Украину справедливый мир. Стив Уиткофф, Джаред Кушнер и прочие на эту роль не годятся», — отметил он.
Еще одно ключевое отличие в том, что рычагов давления у Трампа несравнимо меньше. Холбрук неоднократно говорил, что дипломатия имела смысл только потому, что всегда на столе оставался вариант с применением Соединенными Штатами силы. Участникам переговоров на авиабазе в Дейтоне об этом постоянно напоминал сам антураж: бомбардировщики и истребители, которые можно было легко направить на Балканы.
Ядерная держава Россия — это совсем не Сербия. «Мы получили соглашение, потому что Милошевич достиг предела возможного, — рассказывал год назад генерал Уэсли Кларк.
— Милошевич сказал мне: “Вы НАТО. У нас не было шансов против НАТО”. Это совсем не то, что чувствует Путин».
В 1995 году противники как раз созрели для компромисса; сейчас же Москва не проявляет никакой готовности к миру.
Кроме того, три десятилетия назад США, как писал в своей колонке президент Atlantic Council Фредерик Кемп, «руководили процессом, но не действовали в одиночку»: «Дейтон работает не идеально, но без Евросоюза и НАТО он бы не работал вообще». В нынешней же ситуации разногласия и взаимное недоверие по теме российско-украинского урегулирования были и остаются как между США и ЕС, так и внутри самого Евросоюза.
«30 лет назад США и Европа говорили одним голосом, при этом европейцы соглашались с лидирующей ролью Штатов. Теперь ситуация совсем иная. Европа наконец-то поняла, что должна действовать самостоятельно, — развил этот тезис Владо Вурушич. И добавил: — Да и Россия, которая тогда действовала вместе с США и Европой, теперь играет принципиально иную роль».
Люди проходят мимо зелёного светофора со словом «Europe» в Тиране, 7 ноября 2010 года. Фото: Arben Celi / Reuters / Scanpix / LETA
«Повторять такую систему нельзя»
Что касается главного вопроса — на каких условиях может быть построен мир, то боснийский опыт служит скорее предостережением. «Основной целью было прекращение войны, и это было достигнуто. Но при этом было создано неполноценное, несостоявшееся государство», — заверил Владо Вурушич. По его словам, с одной стороны, в системе, подразумевающей равенство трех народов, есть смысл: нет превосходства одной нации над другими, несмотря на численность населения (в ином случае всё решали бы боснийские мусульмане). С другой — это не дает Боснии и Герцеговине возможности нормально функционировать и решать основные задачи — например, по движению в ЕС и НАТО.
«Урок Дейтона для Украины может быть один: повторять такую систему нельзя», — утверждает Владо Вурушич и приводит в качестве примера Минские соглашения, которые подразумевали предоставление Донбассу большой автономии. В таком случае, по его словам, «Украина стала бы второй Боснией, то есть не могла бы функционировать»: «В Киеве говорят о стремлении к членству в ЕС, в Донецке отвечают: “Нет, мы не согласны”. И всё — тупик. То же самое происходит сейчас в Боснии».
«Республика Сербская постоянно провоцирует кризис, потому что это выгодно ей и правительству Сербии. И, конечно, это выгодно Путину, который может держать боснийских сербов на поводке, а также поддерживать на Балканах ситуацию перманентного кризиса», — продолжил собеседник «Новой-Европа». И резюмировал: в итоге БиГ — «как белка в колесе: вертится, но остается на месте», в то время как соседние балканские республики уже в НАТО или ЕС.
И еще один важный урок на случай, если о каком-то мирном соглашении всё-таки удастся договориться. Подписание документа — только первый шаг, за которым должна следовать кропотливая работа по поддержанию мира. Успех Дейтона был подкреплен сильными гарантиями безопасности (в начале 1996 года в БиГ были введены миротворческие силы НАТО численностью до 60 тыс. человек, половина из них — американцы), а также годами международной поддержки в деле строительства госинститутов и миллиардами экономической помощи. В ином случае мир окажется лишь перемирием. Но как перенести этот боснийский опыт на Украину — большой вопрос.
Чтобы повторить ту модель с миротворцами, потребовалось бы не менее 200 тыс. человек. Европа не сможет предоставить столько военных, в планы США это также не входит.
Указывая на два ключевых мирных соглашения в Европе конца XX века — Дейтон и Белфастское соглашение 1998 года об урегулировании конфликта в Северной Ирландии, Фредерик Кемп из Atlantic Council отмечал: оба они «были достигнуты после ужасающего насилия — что верно и для нынешней войны в Украине, но потребовали того, чего сейчас явно не хватает: целеустремленного, сфокусированного и творческого лидерства США в тесном взаимодействии с европейскими союзниками». Кроме того, продолжал директор Atlantic Council, соглашения принесли «мир благодаря сочетанию дисциплинированной дипломатии, военного давления и кропотливой работы по поиску компромисса».
Сегодня не видно ни подобного единства, ни дипломата калибра Ричарда Холбрука, способного заставить усадить за один стол тех, кто ненавидит друг друга. А без этого даже самые блестящие исторические уроки рискуют остаться невостребованными.
